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原标题:彩凤凰时时彩规则:林拓教授任首席行家的国家

浏览次数:94 时间:2019-12-01

行政区划是国家政权建设的重要组成部分,是治国理政的基础制度框架,行政区划改革与众多领域改革紧密相关。这不仅要求行政区划在相关改革中发挥更加突出的支撑作用,也要求区划管理本身更加科学高效。从体系维度上,在2018年3月5日全国人大第十三届第一次全体会议的政府工作报告中就有“扎实推进区域协调发展战略,逐步缩小城乡区域发展差距,把各地比较优势和潜力发挥出来”“塑造区域发展新格局”“提高新型城镇化质量”等要求。从体制维度上,新近出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“建立健全党对重大工作的领导体制机制”“合理配置宏观管理部门职能”“深入推进简政放权”“合理设置地方机构”等,从不同方面对行政区划改革明确提出了新要求。古今中外,行政区划改革往往成为更大范围深刻变革的序曲和支撑。在建设中国特色社会主义的伟大进程中,健全完善中国特色行政区划体系和体制至关重要。

  9月19日至20日,以我校林拓教授为首席专家的国家社科基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”开题论证会暨首届中国行政区划国际论坛和“中国行政区划研究中心”揭牌仪式在我校举行。

进入专题: 省管县  

党的十九大报告作出中国特色社会主义进入新时代的重大判断,为中国特色社会主义伟大事业作出了全面系统部署,是推进新时代行政区划改革的行动指南。

  民政部区划地名司副司长李伟、民政部区划地名司区划处长燕翀、天津市人大常委会副主任张俊芳、上海市政府研究室主任王德忠,还有来自中国社会科学院、中国人民大学、浙江大学、山东大学、复旦大学、同济大学、上海社科院、上海纽约大学、澳大利亚悉尼科技大学、美国华盛顿大学等国内外20多所高校和研究机构的近百名专家学者参加。我校副校长汪荣明、文科发展中心主任费斌,中国行政区划研究中心原主任刘君德教授,我校城市与区域科学学院院长杜德斌教授、城市发展研究院副院长曾刚教授,以及地学部、经济与管理学部、社会发展学院等相关学科的师生参加。会议由城市发展研究院常务副院长罗国振教授主持。

王国红   瞿磊  

行政区划作为基础性的空间安排,与国家建设密切相关,尤其是现代国家建立初期与经济社会发展的转型期以及工业化城镇化的关键阶段,往往引发行政区划的深度重塑。从法国行政区划的历史看,法国大革命所带来的极为重要的一项改革就是废除旧制度的辖区分割,突破自成一体的传统与习惯,以消除旧制度死灰复燃的土壤;二战后又由于省的面积过小,在省之上增加了大区一级行政建制;2014年在大都市区化背景下成立“巴黎大都市区”,合并原本的巴黎市及近郊 3省,形成多重治理格局,支持巴黎发展成为更具竞争力的全球城市。日本在明治维新时期对行政区划进行较大调整,战后日本应对城市高速发展、居民生活圈广域化特征等,建立大城市广域行政圈和广域市町村圈,2006年起日本各界又着力考量更高层面的广域合作,引入道州制度,探索一级行政区改革,建立道州与市町村两级地方自治制度。英国在20世纪70年代的行政体制改革中建立了大伦敦议会和六大都市区,1986年大伦敦及六大都市区政府被撤销;2000年伴随着欧洲大都市改革潮流,正式建立大伦敦政府,被认为是最成功的典型之一。

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中华人民共和国成立初期,我国政府为了巩固和加强政权建设、恢复经济社会秩序,着力建立大行政区;为了加强与群众的联系,在基层实行小乡制;为了促进民族团结与维护边疆稳定,实行民族区域自治。改革开放以来,围绕以经济建设为中心的战略决策,国家确立了市管县体制,创新了设市设区模式,完善了城镇体系结构,促进了城乡经济社会协调发展。机构改革往往相应引发行政区划体制变革及格局变动。1982年12月,中共中央、国务院颁布《关于省市自治区党政机关机构改革若干问题的通知》,两个多月后,1983年2月《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》发布,这一机关机构的改革,引发了我国市管县体制推进及大中城市郊区行政区划建制的历史性转变。为了更好地把握行政区划今后的改革,有必要首先分析近年改革的新成就与新动向。

林拓教授任首席专家的国家社科基金重大项目开题暨首届中国行政区划国际论坛举行

  

继往开来:

  汪荣明在致辞中说,由林拓教授率领的团队,依托多年的积累,联合国内外多学科专家,成功中标2015年国家社科基金第一批重大项目。获准立项的“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”,是行政区划领域首个国家重大项目,表明学术界对我校相关研究的充分肯定。希望与会专家学者根据国家社科重大项目的要求,围绕有关议题,深入进行交流,努力拓展研究的深度和广度;也希望中国行政区划论坛以坚实的科学研究为基础,充分凝聚智慧,服务决策、促进发展、增进共识,成为具有重要影响力的高端论坛。

  内容提要:省直管县、复合行政和县级政权民主政治建设,是当前有关县政改革的三种不同方案。从权力合理配置的视角观察,三者之间并不冲突,而是相互补充、相互配合,共同构成县域管理的制度要件。通过财政体制与行政体制改革,省直管县实现省与县(市)之间的分权制度化,在强化县级政府行政实体地位的同时,为政府向市场、向社会分权找到了阻力最小的政治和行政单位。复合行政以政府间合作以及政府与市场、社会间合作的方式来解决区域性公共事务,拓展了县域管理的制度空间,是对省直管县改革的有益补充。县级政权民主政治建设在县域政治的层面为省直管县和复合行政的管理创新提供了政治基础和体制保障。

我国行政区划改革的关键五年

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  关键词:省直管县;复合行政;县级政权民主政治建设;权力合理配置

十八大以来的五年,我们取得的成就是全方位、开创性的,变革是深层次、根本性的。行政区划领域的变革同样不可忽视,悄然展开着的深层次历史性变革,至少体现在以下四个方面的“基本确立”。

副校长汪荣明致辞

  

1.行政区划新型发展理念基本确立。

  李伟代表区划地名司首先对重大项目开题暨首届中国行政区划国际论坛的召开表示热烈的祝贺。他对该重大项目研究提出重要的指导意见,他指出,行政区划作为国家政权建设的基础前提和重要组成部分,行政区划设置是否合理直接关系到政权稳定、管理绩效、经济社会发展的速度和质量,还关乎国家行政体制改革、生产要素布局等长远战略问题。行政区划发展有其内在的规律,行政区划关系改革发展的方方面面,牵一发而动全身,行政区划调整优化的本质是中央和地方、地方和地方、政府和市场关系再调整的过程。行政区划调整必须慎之又慎,科学论证,必须以深厚的理论和战略研究成果作为基础,形成一套系统完整、科学规范、客观公正的论证评估制度与程序。他希望行政区划研究工作,一是要拓展行政区划管理顶层设计宏观战略的研究广度;二是要强化优化行政区划设置具体工作的理论研究的深度,要进一步健全行政区划理论研究框架;三是要加强经常性行政区划理论研究的团队建设力度。最后,他表示,民政部区划地名司将大力支持与华东师大共建的“中国行政区划研究中心”,进一步探讨建立行政区划全国专家库的可能性;中国行政区划国际论坛打造了一个很好的平台,对于促进各领域专家学者进行交流探讨,对全面提升研究质量和水平具有重要意义。

  一、县政改革:新的战略选择

2014年2月,习近平总书记在北京市考察工作结束时的讲话中指出,行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒,行政区划本身也是一种资源,用得好是推动区域协同发展的更大优势,用不好则可能成为发展的掣肘;要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式,大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做。正是这一新理念的引领,行政区划改革从全局入手,充分发挥行政区划的重要作用。一方面,行政区划调整正在塑造更趋合理的协同格局,着力增强核心城市的辐射带动作用,同时,引导资源向发展轴聚集,破除区域合作的体制障碍;另一方面,行政区划调整正在催化更趋突出的协同效应,以往省际边界对互联互通具有“屏蔽效应”,且长期处于薄弱地带,但近年这一格局已发生深刻变化,省际边界政区调整已超过1/5,正在成为省际联动协同的重要枢纽,甚至出现了跨地级市域的行政区划格局重组现象。

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2.行政区划新型总体布局基本确立。

民政部区划地名司李伟副司长致辞

  县政改革日益受到各界重视,并成为中国扩大和深化改革新的战略选择,主要是基于以下几个原因:

以往区划调整及制度供给重点考量地区发展的水平与实力,优者更优。十八大以来,行政区划改革更重视区域统筹协调,新型总体布局主要体现三大面向:面向全国城镇化总体布局,区县级区划调整集中于连接“两横三纵”重要节点城市,尤其是西安、成都等中西部城市,沿陆桥通道横轴、沿海通道纵轴等相继展开;面向“一带一路”倡议,亚欧大陆桥中极为重要的城市——江苏省连云港和新疆霍尔果斯几乎同时开展调整;面向陆海内外联动与双向开放,伴随陆海分割向陆海统筹的转变,整合岸线优势资源,陆海型城市行政区正逐步确立。同时,边疆地区的区划调整呈现“重点布局、全面带动”的特点,面向东北亚、中亚、西亚、东南亚、南亚的重点口岸撤县设市,推动通道性界点转变为枢纽性结点。

  上海市政府研究室主任王德忠也发表了致辞,他希望此项课题的研究和本次论坛的举行能够对我国相关领域的理论研究和实践探索产生积极的推动作用。

  第一,是由县在整个国家政治运行中的特殊地位决定的。在中国,县一直最稳定、最长久的基层行政建制。伴随着中国现代化的开启,乡镇替代县成为基层政府。但是乡镇政府无相对独立的决策和司法机构,也没有独立的财政,并不具备完备的政府功能,县依然是国家在地方的全面代表。①[徐勇:《县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换》,《江苏社会科学》,2002年第2期]在整个政治体制中,县作为一种中观存在,扮演着承上启下的角色。它处于国家与社会的交接面上,与微观社会组织的联系更直接、更密切,能够比较集中地体现出国家与社会的互动;它的主要管辖范围是农村,有利于认识对中国具有重大战略意义的农村变迁;它在地方经济发展与制度创新中扮演着关键的角色,能够比较全面地反映出整个体制的运行和变迁。科学发展观的提出,确立了统筹城乡经济社会发展的新思路,既有的重城轻乡的县政格局抑制了县域的发展,因而,以释放县域发展活力、促进县域经济社会全面发展为主要目标的县政改革被提上议事日程。

3.行政区划新型体制模式基本确立。

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  第二,是由县域管理的现状决定的。近年来,各种错综复杂的矛盾在县级层面突现出来:如城乡、区域和经济社会发展的失衡问题;三农问题;腐败问题以及各种突发性群体事件等等。有学者认为,“无数的迹象表明,中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态。这里的无政府当然不是说没有政府,而是说政府不能履行政府的功能如提供安全和服务、社会正义和公正等公共产品。”②[郑永年:《中国政治改革要从县政开始》,公法评论网,http ://www1gongfa1com/html/gongfazhuanti/zhengfaxi/20090603/4421html]笔者也曾从地方政府的角度论述了县域管理面临的六大困境,包括:财政困难——财力越来越弱,事情越来越多;权力困局——权力越来越小,责任越来越大;行为困惑——该做的做不了,不该做的得做;管理困扰——外有条块分割,内有效率低下;干部困倦——工作特别辛苦,待遇难有提高;民生困苦——疾苦长期存在,自治难以实现。①[王国红:《地方政府治理之惑》,《人民论坛》,2008年第15期]县域管理的种种现实困境表明,县政在中国总体制度上的地位有被边缘化的趋势。要摆脱县域管理的困境,就必须通过县政改革提高县级政府的管理能力,突破制约县域经济社会发展的体制性障碍。

长期想解决而没有解决的行政区划体制难题取得关键进展。例如,遍布全国的新区开发区与行政区的体制关系难题。开发区托管行政区是开发区体制的主流模式,但造成治权失序、权限配置失当等,带来很大困扰。为此,相关体制改革以促进融合发展为基本取向,既发挥精简高效的体制优势,又夯实相应的法律地位,完善社会管理职能。又如,生态文明建设成为区划调整重要维度。以往认为,县改区就是加快城市建设,与生态保护相左,但近年来市辖区体制正呈现新变化,促进更大范围地资源优化配置,既提高财政转移支付能力,加大生态补偿力度,又统一规划建设,理顺治理机制,便于就业带动及公共服务,没有削弱而是更有力地保护生态,像上海市崇明撤县设区后,世界级生态岛建设全面提质提速。

上海市政府研究室主任王德忠教授致辞

  第三,是由县政改革涉及的广泛的理论和实践领域决定的。中国正处于以工业化、现代化、城市化为主题的全方位社会变革进程中,经济社会的巨大变革提出了政治改革和政府改革的必然要求。中国的政治变革既要吸收世界各国的文明成果,又不可能照搬任何一种模式,它本身是一个政府创新的过程。在体制转轨时期,县政改革涉及的不仅仅是常态管理,它本身就包含了一系列体制改革的内容,既有宏观的,也有微观的;既有政治的,也有经济、社会、文化的;既是政治性的,也是行政性的;既有国家领域的,也有公民社会领域的。当前学界对县政改革有三种不同的进路,即省直管县、复合行政和县级政权民主政治建设。表面上看,三种进路的理论依据、所要实现的目标、达成目标的路径,都存在着差异和矛盾。但是,依据权力合理配置的原则可以发现三种进路的内在关联。本文试图以权力合理配置原则为分析工具,揭示县政改革三种进路的理论和实践交点,并简要探讨县政改革的基本框架。

4.行政区划新型管理格局基本确立。

  在开题论证之前,举行了双方共建的“中国行政区划研究中心”揭牌仪式。区划地名司李伟副司长、燕翀处长、上海市政府研究室王德忠主任和我校汪荣明副校长等共同为研究中心揭牌。

  

首先是确立行政区划设置新标准,新版县级市设置标准不仅凸显城市本质,而且尊重资源环境承载、促进公共服务均等化等,还实现分类方式从线性化向矩阵化、定量指标从二元型向复合型、定性指标从单向度向多向度的转变,对于城镇化优化布局与提高质量的意义深远,市辖区标准也正在积极酝酿之中。其次是完善政区调整论证机制,近年方案论证充分发挥专家学者的智力支撑作用,提高论证的科学性。再次是探索行政区调整评估机制,长期以来区划调整的实效与风险等后续评估是管理工作的短板,近年已经开展有益的探索,积累了经验。更重要的是制定行政区划管理条例,为设置标准、管理体制、管理权限、变更程序、监督与责任提供基本法律遵循,还完善法治化管理链,健全档案管理、代码管理等机制。

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  二、县政改革的三条进路:主张与分歧

五年来行政区划变革的规模之大、程度之深,超出过往;又如此平稳过渡,有力促进了改革发展,群众拥有获得感,得到广大干部群众认可与支持,实属可贵。

华东师大与民政部区划地名司共建“中国行政区划研究中心”揭牌仪式

  

全面健全完善

  课题首席专家林拓教授作开题报告。该课题联合了中央党校、中国科学院、中国社会科学院、复旦大学、上海交大、同济大学、香港中文大学等海内外多学科专家学者的力量,组成高水平团队展开研究。他主要从问题意识、主攻目标、总体框架和重点任务等主要方面对课题做了介绍。

  (一)省直管县

中国特色行政区划体系与体制

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  通过权力关系的调整,释放经济社会发展的活力,是理解改革开放以来中国体制变革最基本的政治逻辑。②[林尚立:《权力与体制:中国政治发展的现实逻辑》,《学术月刊》,2001年第5期]无论是市管县体制的形成和发展,还是省直管县改革的试点和探索,都符合这一基本的政治逻辑。市管县体制兴起于20世纪80年代初期,它的初衷是通过地市合并,打破计划经济时期形成的城乡区隔、市县分治的行政格局,以经济相对发达的中心城市为核心,带动周边县域农村地区的发展,实现城乡经济的一体化。市管县体制在加强城乡合作,加快中心城市的规模扩张,构筑中国城市体系的基础骨架方面发挥了基础性制度效益。③[汪宇明:《中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究》,《人文地理》,2004年第6期]但是随着市场替代计划逐步成为社会资源配置的主要机制,市管县体制不仅逐步丧失了最重要的制度支撑,它固有的一些局限也因制度环境变迁而产生种种“制度意外”。对于多数省区来说,“市领导县”体制已失去当初的功效,反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。④[刘君德等:《论“强县扩权”与政区体制改革》,《杭州师范学院学报》,2006年第6期]

党的十九大指明了新时代中国特色社会主义建设的历史方位,面对新机遇和前所未有的新挑战,深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,推动行政区划改革从新起点迈向更高目标的再出发:健全完善中国特色行政区划体系与体制,至少涵盖以下重要理论新命题与新课题。

首席专家林拓教授汇报课题情况

  市管县体制的弊端反映的是行政权力与市场权力的冲突。“市县关系因话语权的不同来源而不断产生龃龉:前者为政治话语权,来源于行政级别的给定性输入;后者为经济话语权,来源于市场秩序的内生性扩展。”⑤[吴帅、陈国权:《中国地方府际关系的演变与发展趋势——基于“市管县”体制的研究》,《江海学刊》,2008年第1期]因此,当县域经济异军突起,威胁到市的领先地位和既得利益时,市级政府往往借助行政力量,干扰市场秩序,扣减、截留乃至剥夺县的资源,导致“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”。其弊端主要表现在这样几个方面:一是市管县体制具有城市发展的偏向,市级政府往往把县当作自己的附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,与县级政府争投资、争项目、争土地、争夺辖域内一切优质资源,削弱了县域的发展能力;二是在市管县的体制下,市级政府利用权力优势,上收财权,下沉事权,事权和财权划分严重不对称,县级财政处于“小斗进,大斗出”的尴尬境地,个别地市成了县财力的“抽水机”;三是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定方式形成的地级市,自身的经济基础薄弱,发展能力有限,不具备带动县级和乡村发展的能力;四是“市管县”体制增加了行政管理的层级,导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大,影响行政效率。①[辜胜阻:《“市管县”四大弊端“扩权强县”五个问题》,《理论导报》,2009年第3期]

1.坚持中国特色社会主义最本质特征,加强党对行政区划工作的领导。

  当今中国城镇化也已经成为全国行政区划创新变化的关键动力。尤为值得重视的是,中国城市人口已经超过农村人口。放眼世界城市化进程,城市人口过半之后,很多国家的行政区划也往往发生显著变动,从而引发国家治理的空间重组。我国的行政区划调整确实有力地助推了城镇化进程,但今后仍面临着一系列深层次的问题。作为国家治理的空间基础,行政区划设置优化将直接影响国家治理的现代化进程。因此,课题确立了以下三个主攻目标:一是揭示城镇化与政区演变机理及其趋向,探索我国行政区划未来20~30年的前景框架及其战略方案,为国家治理现代化与新型城镇化体系空间基础的合理构建提供决策依据;二是明确优化行政区划设置的实现路径与政策储备,探索科学评估体系及其监测机制,为政区调整前预判、调整中策略、调整后评估的全过程提供参考模式;三是推进中国特色行政区划的理论构建,在现代国家整体性治理的新视角下重新审视重要理论命题,为中国行政区划优化设置提供更有力的理论支撑。

  20世纪90年代开始,浙江省率先突破市管县体制的束缚。从1992年到2006年,浙江省先后四次选择经济实力较强的县(市),逐步下放原本归属于地级市的经济管理权和社会管理权,并且不断改进和完善的省管县财政体制,在分税制框架内,奖优扶弱,体现出公平和效率的有机统一,取得了令世人瞩目的成绩。到2005年浙江有一半的县(市)进入全国百强。②[陈国权、李院林:《县域社会经济发展与府际关系的调整——以金华义乌府际关系为个案研究》,《中国行政管理》,2007年第2期]浙江的改革产生了巨大的示范效应。从2003年开始,湖北、河南、四川、海南、重庆等省市,先后开始扩权强县的试点,逐步总结出扩权强县的不同模式。③[孙学玉:《我国强县扩权实践模式的案例分析》,《学海》,2008年第1期]所谓“扩权强县”,主要是通过将行政审批权下放和财政资源的倾斜,激发县域经济发展的活力。这样既顺应了市场经济发展的要求,同时又带有浓厚的行政主导色彩。一些学者指出,在行政权力结构没有大的变动之前,政府间的权力下放只是解决矛盾的权宜之计;要彻底解决市管县体制的弊端,加快县域发展步伐,还必须构建省直管县(市)的少层次、大幅度、扁平化的公共行政体制。④[孙学玉、伍开昌:《构建省直管县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究》,《政治学研究》,2004年第1期]

中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党的领导。行政区划的本质属性是政治性,是党治国理政的基础制度框架,加强党的领导是中国特色社会主义行政区划体制改革的必然要求,从而保持行政区划改革的正确政治方向。行政区划重大改革关乎国计民生,关乎社会稳定,关乎党的执政基础,要在党统领全局的部署下系统展开;地方区划调整牵一发而动全身,涉及机构设置、群团组织、公众舆情等多方面,地方党委强有力的正确领导乃至发挥基层党建的引领作用,才能真正形成发展共识与协同合力,这已经由近年成功实践所证明。2015年新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》将“研究讨论本地区行政区划调整以及有关党政群机构设立、变更和撤销方案”,作为地方党委会全会的重要职责。健全完善党领导行政区划工作的体制机制将是今后改革的重大课题。

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  2005年6月,温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’试点”;《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也明确提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年初,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》再次强调:要“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制”。这些政策信息表明,省直管县的行政管理体制改革,已经由学者讨论层面逐渐走入国家政策层面。“省直管县”的公共行政体制,是指省、市、县行政管理关系由三级管理转变为二级管理,在政府层级和管理上,市、县平级,市、县分治。省直管县意味着省级政府的管理层次减少,管理幅度扩大。为了保证这种体制的可行性,学界主张同时进行行政区划和管理结构的改革。行政区划改革的建议包括:划小省区,增设一级行政区划;整合县级政区规模与结构,优化和调整县域政区架构;在促进城市经济实力和综合竞争力成长的过程中,将一些与中心城市有着紧密关联、不可分割的县(市)转变为市辖区,建构辐射与服务型、具有可持续性的市辖区领导街道社区与乡镇的行政管理体制,使其中心城市成为省辖独立的行政单元实体;按照相关条件,将一些非省会的特大型中心城市,设置为直辖市,作为化小区划的方式。管理结构的转型包括转变政府职能,建设服务型政府,大幅度减少政府的行政事务;完善市场经济体制,积极培育公民社会组织,提高社会自我发展、自我管理、自我服务、自我约束的能力。在行政管理体制改革的程序上,先实现财政体制的省直管县,并逐步下放各种行政审批权限,待条件成熟后,再将财政的省直管县,提升为行政上的省直管县。

2.坚持以人民为中心,引领行政区划体系与体制改革。

会议现场

  (二)复合行政

始终坚持以人民为中心的核心发展理念,行政区划改革必须以人民利益为旨归,让人民群众更有获得感。一是进一步让行政区划改革更有温度,保障和改善民生应贯穿从标准制定、方案论证到调整实施再到后续评估等的全过程。二是进一步推动城市内部行政区划的改革创新,探索市辖区、街道、社区等设置及体制的联动创新等,基层政区的机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点,为管理服务重心向基层下移做好空间安排,为加强社会治理提供重要引导与支撑。三是进一步发挥行政区划的资源配置作用,牵引公共服务资源优化配置,更好地满足人民群众的美好生活需要,同时,防止区划调整不当对人民群众造成的不良影响。四是进一步增强文化传承与活力,行政区划承载着悠久的历史文脉,很多已经融入大众的日常生活乃至精神血脉,城镇行政区优化调整不仅要突出地域特色,更要灵活开发文化遗产。五是进一步服务脱贫攻坚,针对连片贫困地区,优化中心城市市辖区结构规模,增强区域中心城市对贫困地区的辐射带动能力,为转移就业人口脱贫拓展空间,为易地扶贫搬迁脱贫提供重要的空间载体,促进区域性整体脱贫。

  在随后的一天半的国际论坛里,与会专家从不同的研究领域和视角充分展开交流。其中,刘君德教授结合多年来的研究与实践,就行政区经济理论作了深入系统的重要演讲。专家们还围绕课题的数据收集和分析、研究方法、成果的验证和应用等方面展开了深入的讨论。

  复合行政是解决行政区划与经济一体化冲突的公共管理创新,它丰富了县政改革的思路。在复合行政主张者看来,市管县体制的弊端是“行政区经济”的一种表现形式。“行政区经济”是中国常见的经济现象,它是一种由行政区划分割而产生的逆市场经济的现象,表现出地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、地区产业结构趋同化、资源配置等级化、邻域效应内部化等弊端。①[刘君德:《中国转型期“行政区经济”现象透视——兼论中国特色人文经济地理学的发展》,《经济地理》,2006年第6期]他们认为,省直管县的行政体制改革,并没有真正抓住市管县体制的核心问题,不一定能真正解决市管县体制面临的问题。第一,市管县体制的弊端在于政府职能转变滞后,而非行政区划不合理。市管县体制的制度背景是政府依托计划体制全面组织经济活动,市管县体制强化了一个市对所带县的垄断地位,阻碍了社会资源在更大的区域空间自由流动、自行组合和优化配置,妨碍了地方整体经济力量的提升和社会协调发展。“在不改变政府职能的前提下,单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突,只能陷入行政区划调整——新的区域经济一体化与行政区划的冲突——行政区划再调整的恶性循环。”②[何显明:《市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析——兼论“复合行政”概念》,《中国行政管理》,2004年第7期]第二,通过区划调整来满足区域经济一体化的要求,是对行政区划与经济区域功能的误解。行政区划的首要功能是政治与行政管理,轻易变动行政区划会给管理带来一系列的混乱。经济区域是生产要素自由流动和优化配置的结果,是市场秩序自生自发演进的结果。市场化改革导致经济区域与行政区划之间的关系由过去的相对重合走向分离,是一种必然的过程,也是一种正常的现象。一个国家不可能根据经济区域发展格局的演变不断地变更行政区划。第三,单纯依靠行政区划的变更难以从根本上克服市管县体制的弊端。在政府职能和政府运作方式还很不规范,地方政府还在对地方经济社会发展进行强有力的行政干预的前提下,(点击此处阅读下一页)

3.围绕重大战略部署,全面完善行政区划的关键支撑。

文|城市与区域科学学院 城市发展研究院 

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行政区划改革必须直面当前我国社会发展中存在的矛盾和问题,为解决我国不平衡不充分发展,围绕重大战略部署提供关键支撑。一是围绕建设现代化经济体系以及供给侧结构性改革与创新型国家建设,行政区划改革应重视新增长点培育、新动能形成和新网络构建。二是围绕陆海内外联动与东西双向互济的开放格局,服务“一带一路”倡议,应深化口岸、边疆、兵团、海港等重要节点的行政区改革。三是围绕区域协调发展战略与区域重大决策,统筹优化京津冀与长江经济带沿线行政区划设置,行政区划优化要呼应中部崛起新态势、西部大开发新格局以及东北深化改革,重点向中西部倾斜,中西部应审慎稳妥增设地级市,推动城镇格局与体系趋于完善,推动中部地区加快崛起、西部大开发新格局加快形成。同时,为雄安新区的行政区设置高标准化、优化谋篇布局。四是围绕乡村振兴战略与新型城镇化建设,发挥城镇行政区的辐射带动作用,推进撤县设市、撤县设区、撤乡设镇等,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,促进城乡融合与乡村多元发展,充分释放行政区划的制度活力。五是围绕可持续发展战略,将环境容量和综合承载力作为城市型政区设置的重要考察内容,行政区域尺度与资源生态管治尺度相匹配,积极探索跨行政区生态协同治理、资源型城市行政区划改革等重要问题,积极推动美丽中国建设。

图|戴琪、马子弘、梁音子

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4.促进民主政治和行政体制改革,发挥行政区划基础功能。

来源|城市与区域科学学院 城市发展研究院 

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民主政治建设、行政体制改革与行政区具有深刻的内在关联,尤其是地方层面的政权建设和行政体制改革更不可能脱开行政区划,行政区划体制的完善也是行政体制改革的重要内容,充分发挥行政区划的基础功能极为重要。一是加强行政区划改革与民主政治建设、行政体制改革的协同,要尤为注重行政区划体制及其格局所形成的潜在限度与空间支撑。二是促进“赋予省级及以下政府更多自主权”,根据行政区划不同建制类型、不同层级特点,精准下放及配置行政管理权限,做到有需、有用、有效;推动拟进行行政区调整的地方健全合署办公,构建精简、统一、高效能的行政管理体制,探索行政区划调整机构编制统筹调剂使用的有效路径和办法。三是加强行政区划调整后相关地方政权建设,积极协同相关部门形成新设政区的地方政权建设以及政府产生的程序性与制度性规定,完善人民当家作主的制度保障。四是引导群众合理有序参与,“有事好商量,众人的事情由众人商量”,行政区划调整与群众切身利益息息相关,应积极畅通参与渠道,强化宣传和舆情监测,关注舆情动向,及时回应社会热点议题,引导社会公众合理有序参与建言献策。五是积极协同国土空间规划体系与体制改革,实现行政区划与主体功能区划统筹协调,促进生态、生产、生活等要素协同治理,在区划调整中充分彰显“用好每一寸国土”的重要理念。

编辑|吕安琪

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5.以优化制度供给为重点,完善行政区划管理的体制机制。

目前,行政区划新型管理格局已基本确立,规范管理、法治管理、过程管理等也已达到较高的水平,不局限于政区边界、政府驻地、行政区地名等一般性的要素管理,而是逐步确立综合性的系统管理。迈向更高目标,仍有进一步提升的空间:一是科学化水平再提升,根据新思想、新方略、新要求、新部署,加强基础理论与战略预测研究,为行政区划改革的制度供给精准发力,完善论证评估内容及机制等。二是精细化水平再提升,条例实施、第三方评估、专家论证以及实地调研考察、风险评估等的细化尤为重要。三是协同化水平再提升,加强法治协同,即将出台的行政区划管理条例,在今后的施行中应注重与相关法规条例的协同,同时,针对目前地方组织法中缺少地级政府和县级政府派出机关设置规定不适应发展需要的问题,推动修订地方组织法的相关规定,为推动区县发展和开发区设置提供法治保障;加强层级协同,统筹优化管理权限配置,坚持管理严肃性的同时,积极稳妥逐级下放相关审批权限;加强部门协同,与国土、财税、金融、编制等改革协同推进,优化行政区划制度供给的集成效应。四是长效化水平再提升,后续评估长效化,深化制度建设,包括探索建立行政区划年度报告制度等;能力建设长效化,近年持续开展的全国行政区划培训已经取得很好效果,今后建议借助学科建设、学历培养等途径源源不断地输送和培育优秀人才。

卓越的实践呼唤理论创新。行政区划领域曾经产生过不少理论建树,近年来更是众彩纷呈,取得一系列重要成果。如今面临新时代的更高要求,我们不能满足以往的成果,需要理论创新的再出发,积极促进专家学者与实务部门的良性互动,汇集各方智慧与力量,共同携手助推我国行政区划改革在新时代形成新气象,迈向新境界!

(本文系全国行政区划调整论证专家聘任仪式会上的专家代表发言报告、国家社会科学基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”阶段性成果)

(林拓 国家社科基金重大项目首席专家、华东师范大学中国行政区划研究中心主任)

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